摘 要 本文系统地论述了国家煤矿安全生产管理体制的地位和作用，指出了现行煤矿安全生产管理体制在实践过程中遇到的问题，提出了解决问题的建议.

0 引 言

    笔者长期从事基层煤矿安全工作，时常为全国煤矿重特大事故率居高不下而忧心。获悉1999年上半年全国煤矿特大伤亡事故发生次数多达42起，较上…·年同期死亡人数上升了12．1％。事故次数上升16.7％的通报，以及不时听到的一些煤矿发生重特大事故的报道后，震撼之心久久不能平息。痛心之余，联想到两个不无关系的问题。一是由于改革大局的需要。国家撤销了煤炭工业部及所属的安全管理司，致使煤炭行业的安全生产领导力量和行业内部安全监察力量减弱。本来煤炭行业自然灾害就较为严重，事故多发，尤其是我国煤矿的安全状况，建国以来虽有很大改善，但形势并不稳定。即使存在着煤炭作为能源形式有被其它能源取代的可能，可目前它仍旧是我国的主要能源生产部门，而且作为原材料生产部门，煤炭工业还仍将以一定规模长期存在，保障煤矿的安全生产在若干年内仍是我国的一项重要职责。忽视这一现实，放松安全管理力度，煤矿势必遭殃。另一个问题是，笔者从长期的煤矿实际出发，曾反映和论述过“强化管理是保障煤矿安全生产的重要法宝”，“抓好煤矿安全管理重在作风务实规章落实”的问题，可追根求源，怎样才能保证煤矿企业的领导者在安全管理上做到作风务实和规章落实呢?

    以上两点，是当前煤矿安全工作面临的极其严重的问题，是缓和与控制重特大事故频繁发生所应解决的主要矛盾，它直接涉及煤矿安全工作的根本环节——国家煤矿安全生产管理体制(在1994年底之前称为煤矿安全监察管理体制，之后改称为安全生产管理体制，以下简称为“安全体制”)这一根本性问题。因此，探讨如何尽快发挥和加强煤矿安全体制的作用就具有十分迫切的现实意义。

1、安全体制在煤矿安全生产中的地位和作用

    煤矿安全生产管理体制，顾名思义，它是煤矿安全工作整体的运作机制。它上承如何将国家的安全生产方针、法规化为实际行动，下启如何使实际行动化为工作中所需要达到的实际效果。没有它。安全生产的方针、政策、法规就只能停留在纸面上、口头上而无从贯彻执行。因此，安全体制是安全工作中既关系到最上层方针、法规的细化和执行，又关系到它们在实际运作中的落实与协调，在全国煤矿的安全监察管理工作中处于极其重要的战略地位。搞得好，就能极大地推动安全生产；否则，也能极大地阻碍安全生产。

    在煤矿企业进入市场经济和依法治矿的现阶段里，国家安全体制发挥着重要的形象作用，它是直接对企业的安全监察管理工作提供宏观指导的依据。面对有关安全生产的问题，企业自身如何去抓?上级部门如何监察与管理?有了安全体制的规范与限制，双方在具体运作中就不能随心所欲，而要考虑体制是如何规范的，各自应履行怎样的职责，知道什么可为、什么不可为，从而理出正确的工作思路，找到解决问题的相应办法。被安全体制赋予职权、职责的上级安全监察部门基于自己明确的职责范围，就可责无旁贷自觉地履行自己的职责，从而使被监察者和监察者做到相互协调、有机配合地去贯彻落实安全生产的方针、法规，消除工作“死角”和职责上的“扯皮”现象。

2、现阶段煤矿安全体制应表现出的特色

    基于煤矿生产是社会化各生产部门中受自然灾害威胁最重的行业之一，尤其是煤矿企业的生产经营活动被推向市场之后，煤矿企业经营者的直接经济效益观念与安全管理之间的矛盾显得较为突出，加之煤炭行业内部安全监察力量已被削弱等因素的存在，就决定了煤矿安全体制必须要侧重于利用国家行政的力量来对企业领导者的安全责任心加以监控，加大对煤矿安全的执法力度，调动煤矿企业职工依法维护自身安全权益的自觉性，使事故的预防措施及对事故责任者的制裁能得到真正落实。

3、现行安全体制运作中遇到的问题

    我国煤矿现行的安全体制是“国家监察，行业管理，企业负责，群众监督”十六字制式。该体制总的来看还是适合我国国情的。但是，随着煤矿企业经营机制的转换、政企分开及煤矿企业被推向市场等一系列改革措施的出台，这种体制在运作中使人总感觉有些形同虚设，远远未能显示出自己的地位和发挥其应有的作用，其主要问题如下。

    (1)、“国家监察”力量严重不足。在国家煤炭工业部及所属的煤炭安全管理司撤销之前，国家煤矿安监力量由各级劳动部门所属的矿山安全监察机构承担，力量虽显不足，但原煤炭部安全司却起到了代偿作用，仅存在劳动行政安监机构力量弱小和受同级劳动部门制约以及其作用不能得到充分发挥之弊病。可自原煤炭部安全司撤销后，形势就突然变得严峻起来，不仅原有的弊端未能消除，而且撤销了最懂得煤矿工作安全利害关系且又是监督管理煤矿安全的行家里手——煤炭部及所属安全司，余下的劳动行政监察弱小力量多数情况下只不过是在煤矿出了事故后下去走一走，罚罚款而已，国家宏观管理监控工作几乎形成了“真空”。

    (2)、“行业管理”群龙无首，无所适从。现实的企业内部设置的安监部门完全受企业领导者控制，在没有了煤炭部及安全司这个“龙头”的情况下，安全管理工作简直成了“各吹各的号，各唱各的调”。如行业内部逐级派驻安监机构制度，明明有规范、有标准，而实际执行中却变得是“花样翻新”：有的不设派驻机构；有的是搞“一套人马两块牌子”，驻矿安监处长兼负安全副矿长角色，他们因受制于人，常常不能坚守上级安监部门的立场，甚至成了矿长的“傀儡”或“帮凶”!从根本上削弱了派驻机制的优势；更有甚者，一些煤矿企业或企业领导者处于“穷途末路”的地步，他们只顾眼前利益，无视安全工作对企业的正面作用，容不了安监部门对生产活动进行监督和制裁，对安监部门动辄刁难、施压，进行人、财、物的裁减，简直是无所顾忌，为所欲为。上面没有了“婆婆”，他们自视是解除了一切束缚，出了小事故隐瞒不报，不了了之。

    (3)、“企业负责”缺乏制约机制。从正面来讲，企业法人对企业安全生产负全面责任，企业自主经营之后，安全管理作为企业日常管理的内容之一，上级不多介入，自己应视为责无旁贷。但就是有些轻视安全生产的煤矿企业法人，他们不认真执行安全生产的方针和措施，不搞安全投入，不补安全欠帐，甚至玩忽职守、失职或渎职，最终导致重特大事故发生，事后不论怎样追究，但毕竟是为时晚矣!问题就出在发生事故之前，缺少制约企业领导者去认真贯彻“预防为主”的方针并切实落实各项安全生产措施的根本有效机制，未能作到防患于未然。

    (4)、“群众监督”缺乏保障机制。重视安全的企业领导者会干当“小学生”，主动联系职工群众，自觉接受安全监督，与职工群众积极主动参与安全监督管理，形成目标一致的良性工作循环。可是对那些连正式安监部门都不屑一顾、甚至恨不得一脚踢开安监部门的企业领导者，哪个职工敢去监督，谁愿去干那费力不讨好的“蠢事”!尤其是一个单位的“头头”，当个人主义、独裁意识占了上风时，谁去惹他，岂不是自找倒霉，不但有气没处出，闹不好还会丢饭碗。说到底就是个缺乏监督保障机制的问题。

    (5)、企业工会与社会方面的监督作用未能有效发挥。不少煤矿企业群监工作搞不起来，原因在于企业工会的职能被扭曲，工会领导不少是行政扶持的干部，受制于企业的“头头”，怕在安全问题上得罪了他们，会丢“乌纱帽”，因而不敢理直气壮地维护职工的安全合法权益，腰杆总是硬不起来。广义的群众监督还应包含社会方面的监督力量。在这方面，由于宣传工作不到位，社会公众对煤矿安全情况不够了解，缺乏监督意识，职工家属在职工安全受到伤害后，考虑自身长远利益而对诉诸于法律解决问题总是顾虑重重，常常是接受企业“私了”的如意算盘，最终使事故责任者逍遥法外。问题的实质就在于企业“头头”与工会“头头”都不是职工群众能有权任免的，他们不维护职工利益，职工也拿他们没办法。

4、解决现实问题的几点建议

    在煤矿企业生产经营的宏观环境已经发生变化、行业管理力量裁减已成定局的今天，为使“十六字安全体制”在新的形势下能够切实地发挥作用，现提出以下几点解决问题的建议。

    (1)、切实加强国家监察力量。煤炭工业部及安全司撤销之后，增强国家对煤矿企业行政安全监察力量的需要迫在眉睫。目前我国的经济管理模式已基本上与国际接轨，在煤矿安全体制方面可以尝试借鉴发达国家的做法，试行设立独立于煤矿管理机关之外，有职有权，装备精良，人员、制度和机构健全的煤矿各项法令的执行机关。这套机构的设立，将会从生产管理上使煤矿搞好安全生产有～个可靠的保障。

    (2)、严格执行行业内部安监机构逐级派驻制度。煤矿行业的这一制度，确切地反映了煤矿安全生产的客观规律，是搞好煤矿安全工作的一个重大优势，是刺向现场削弱、抵制安全工作等各种“顽疾”的一把利剑。凡是严格照章去做的，即驻在单位的安全机构政绩奖罚由上级主管派驻部门考核兑现，人事由上级任免，都能对驻在单位进行认真的安全监察，从而便在企业内部形成一道安全生产的坚固防线。

    (3)、应使煤矿企业领导者的安全作风置于有效的群众监督之下。企业领导者除了依法行使经营自主权外，任期内必须向国家行政安监机关签订安全目标“责任状”，并接受职工群众监督，实施定期考核和安全一票否决权，因安全工作失职而造成重大事故者，不仅要丢“乌纱帽”，还要受到经济和法律的追究，使他们头脑中时刻绷紧安全生产这根“弦”，真正落实安全体制中“企业负责”的要求。

    (4)、在已有体制的框架内建立程序化的安全工作管理制度。煤矿的安全工作涉及煤矿生产活动的全员、全过程、全方位，干起来十分复杂，不仅各煤矿安全工作内容有“时空”差别，而且自然灾害存在的程度也不一样，队伍的素质也不相同，在抓法上不可“一刀切”或平均用力，要运用安全系统工程的原理与方法，在监察、管理、监督各环节上都应建立程序化的安全工作制度。比如。在某个时侯、某个煤矿、某一种事故隐患最为突出时主动出击，抓住要害，就能获得事半功倍的好效果。紧一阵、松一阵或草率行事的作风都是应坚决克服的。

    (5)、要充分利用经济杠杆对安全工作的调节作用。现在是市场经济体制，各种形式的安全工作都应借助予经济杠杆的调节作用，这种调节要注意双向作用的发挥：搞得好的、能实实在在完成安全工作目标的，就要重奖；相反，工作抓不上去或有失职行为的，就一定要重罚。奖罚的操作关键是要建立在有真凭实据的基础上，力戒弄虚作假、遮遮掩掩或凑合从事，奖罚的兑现要令人心悦诚服。如此才能有力地促进安全生产不断创出新水平。

    (6)、切实调动和保障各级工会群众组织的安全监督职能。