地方煤矿安全生产政府监管运行机制的构建

    摘要：文章基于公共选择的“经济人”假设理论，从地方煤矿监管中涉及的中央政府、地方政府、煤矿企业和煤矿工人等多方利益主体的博弈角度分析政府监管存在的问题和根本原因。根据地方煤矿安全政府监管的实情，提出构建多方利益主体的政府监管运行机制。该研究成果对提高政府监管执行力，减少地方煤矿事故频发具有一定的理论指导和实践参考价值。

0、引言

    我国煤炭行业按所有制主要分为国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿三大类，其中地方煤矿(市、县属地方国有煤矿及乡镇煤矿)是我国煤炭工业的重要组成部分。近年来国家推出了一系列的政策措施，加大了对煤炭行业的整治力度，但是地方煤矿安全生产形势依然严峻。煤矿煤矿事故频发，给我国煤炭安全生产带来很大压力。每年因各类煤矿事故造成经济损失达到300亿元。寻找地方煤矿事故根源，降低地方煤矿的事故发生率，真正地将事故消灭在萌芽状态成为亟待解决的问题。

    笔者以数据和典型案例为佐证，分析我国地方煤矿企业安全生产的现状和加强政府监管的必要性；基于公共选择的“经济人”假设理论，从博弈论的角度引入成本一效益和委托一代理的政府治理选择理论来分析在地方煤矿安全生产中涉及的相关利益主体的行为选择取向，进而剖析这些取向是如何导致政府监管的失效。最后从构建政府监管体系结构、运行机制和具体实施路径提出提高政府监管有效性的对策建议。

1、我国地方煤矿安全生产政府监管失控的原因

    中国煤矿安全监管实行垂直管理的监察体制。国家煤矿安全监察局是负责煤矿安全监察的行政执法机构，负责全国的煤矿安全。同时在重点产煤省和地区建立煤矿安全监察局及办事处。根据中央体制和机构改革的要求，产煤区地方政府又设置了专门负责煤矿安全监管的煤矿安全监察局。产煤地区原来负责煤矿安全管理的煤炭行业主管部门的安全监管职能被弱化，但仍然负责煤矿的行业管理和安全监察。煤矿安全监察部门和煤炭行业主管部门为了自身利益各自为政。图1表明，在地方煤矿安全监管中，涉及中央政府、煤矿企业所在地政府、煤矿企业、煤矿工人等不同利益群体，他们具有不同的目标函数、行动边界和策略选择，相互之间呈现出复杂的互动关系。图2表明，各独立利益群体为了自身利益而扭曲、变相执行规则的行动逻辑是导致政府监管失效的根本原因。

2、构建我国地方煤矿安全生产政府监管运行机制的路径选择

2．1我国地方煤矿安全生产政府监管运行机制的理论模型

政府加强对安全生产和管理系统的调控是非常必要的，但调控方向与力度的及时性和准确性取决于对我国生产与安全系统运行规律和机制的认识。地方煤矿安全监管运行机制是煤矿安全监管规律和监管运行规律的内在表现，是地方煤矿安全监管体制存在并发挥作用的依据。根据当前我国地方煤矿政府监管存在的问题，应建立“国家监督、地方管理、企业负责、工人维权、社会监督”的运行机制模型。政府监管运行机制模型如图3所示。

第一层即核心层，煤矿企业是煤矿安全生产的第一负责人。

第二层，明确地方政府对煤矿安全生产的责任是做好当地煤矿企业的行业管理。

第三层，国家监管包括对煤矿企业安全生产的监管，同时也包括对地方政府行业管理工作的监管。

第四层，煤矿工人依据法律法规，对自身应享有的安全和健康权利自觉地进行维护。

第五层，公民社会监督政府和煤矿企业，制约政府滥用委托人授予的权力，协助政府加强对社会事务的管理。在这一运行机制中，厘清各个主体的各种利益关系，界定相应的监督责任和义务，有利于探寻提高地方煤矿安全生产政府监管有效性的具体路径。

2．2提高我国地方煤矿安全生产政府监管的具体路径

在地方煤矿政府监管体系结构框架指导下，根据政府监管运行机制中所包含的5大主体的相互关系和作用模式，提高政府监管的有效性具体路径如图4。

2．2．1树立“以人为本”的政府监管理念

政府管理理念是政府管理行为的先导，正确的政府管理理念对于遏制事故发生尤为重要。现代社会倡导的理念是“以人为本”的理念，它要求尊重、保护所有人的权益。地方政府官员失职、渎职、腐败行为是观念异化的结果，是“以人为本”价值理性的缺失。树立“以人为本”的政府监管理念，就不会漠视矿工的生命安全，便会切实履行维护矿工权益，保障公共安全的职责，尽力杜绝煤矿事故的发生。

2．2．2完善地方煤矿安全生产监管组织机构

行监督，缺乏独立性，在监管当地煤矿安全生产中权威性不足，且与政府部门权力与职责不清导致对煤矿企业监管的真空与乏力。因此有必要在地方建立与地方政府同级别的、具有独立执法权的地方煤矿安全监察部门，专管煤矿安全监察工作。对不符合安全生产标准的煤矿企业进行查处；关闭不具备安全生产条件矿井，并向地方政府及其有关部门提出意见和建议。有小煤矿的乡镇可以设立煤矿安全监察站，实施监察职责。地方政府给煤矿安全监察部门和煤矿企业提供指导、服务，根据本地方煤矿生产的特点，制定安全生产的政策，引导煤矿业主主动掌握和执行国家相关政策和行业指令。地方煤矿安全监管部门从当地政府中独立出来，而直接受上一级国家煤矿安全监察局的垂直领导，并对其负责。着力强化基层安全监管机构，使地方煤矿安全监察部门更好地行使独立的执法权，从制度上和组织上抑制由地方保护主义和“官煤勾结”引发煤矿事故的现象。

2．2．3改革政绩评价体系

通过建立系统、全面的干部评价指标体系，更科学地衡量地方政府官员的业绩。改变指标考核，将百万吨死亡率纳入考核指标体系。将死亡率纳入地方公务员考核指标体现出政府部门对安全生产问题的重视，另外也在一定程度上改变着地方政府对当地经济发展的认识，有助于从政府层面上改变唯经济发展是举的状况，从而提高地方政府对安全生的重视程度。

2．2．4严格执行行政责任追究制

对目前的一些违法违规现象，坚持“谁主管、谁负责”的原则。明确规定安全监管人员在下发停产整顿通知书后，要建立个人责任追究制。驻矿安全监管人员发现被下令停产整顿的煤矿擅自违法组织生产后，要在第一时间报告地方煤矿安全生产监察机构，煤矿安全生产监察机构要下令并组织关闭矿井。若因未发现或发现未上报而发生煤矿安全生产事故，追究驻矿安监人员的责任。对出现安全事故的，依据情节严重程度追究企业责任、领导责任和相关监管部门的责任。要注意发现事故背后的腐败现象，坚决打击官商勾结、钱权交易等腐败问题。

2．2．5建立煤矿企业安全生产自律机制

企业自律就是要建立生产经营单位安全生产的自律机制。煤矿企业自律行为的加强可以减轻政府监管的压力，对提高监管的有效性具有重要的意义。政府在企业的自律机制的制定、实施和有效运行方面，应该负有积极指导与引导的职责。各级政府监管部门要深入到县、乡一级基层煤矿生产企业，积极引导地方煤矿企业贯彻执行国家关于煤矿安全生产的各项方针政策、法律法规和标准；制定和完善本企业的安全生产规章制度和操作规程，采取各种管理和技术措施防止生产过程中事故和执业危害发生，保障煤矿职工的生命安全，实现安全生产。

2．2．6充分发挥矿工、工会的监督作用

充分利用工人现场知识和其他利益相关者的专门知识有效地发现事故隐患和达成问题的解决，可以降低管制成本。在法律和制度上保护工人的权利地位和有效的制约关系可以使工人充分地监督政策执行者和企业对政策的落实，有效防止寻租行为的发生。因此，要拓宽矿工参与的制度空间，改善劳资关系、发展弱势群体组织。第一，提高煤矿工人的经济待遇。第二，加强对煤矿工人的培训。第三，重视工会的建设。

2．2．7发挥媒体舆论和煤炭行业协会的监督作用

(1)发挥媒体监督作用。第一，各级煤矿安全机构和煤矿安全监察分局应加强与新闻单位的合作，搞好地方煤矿安全宣传工作。第二，完善煤矿安全公告制度，在事故查处结束后，及时召开新闻发布会，公开事故处理的结果。第三，及时曝光一些存在重大安全隐患的矿井、非法建设和生产的矿井。第四，国家应出台政策保障新闻人员在履行新闻监督权利时的人身安全，开放对媒体的采访报道限制，使媒体可以及时曝光“官煤勾结”的黑幕。利用大众传媒公开和曝光的特殊作用营造腐败为耻的舆论氛围，对寻租者及其家庭形成强大的社会舆论压力，可以提高寻租者为其行为必须付出精神代价而不能不进行得失的权衡，从而抑制权力寻租的产生。

(2)发展煤炭行业自律组织。自律组织可以引导企业贯彻执行整个行业发展的规划和相关政策，规范企业的生产经营行为，要求企业对自身的安全生产负责。这在一定程度上可以帮助政府监管机构分担部分监管职能，从行业自律的角度保障煤矿企业生产安全。

3、结论

(1)地方煤矿安全监督管理是我国安全生产监管的薄弱环节，也是反映政府社会性管制成败得失的一面透视镜。对地方政府监管失效的原因及对策研究，可以帮助人们清楚认识煤矿安全事故发生的主要内在机理，也是提高政府监管执行力，降低地方煤矿事故频发的关键与保证。

(2)笔者通过对我国地方煤矿安全生产状况的数据统计来分析地方煤矿政府监管的效果，以公共选择“经济人”假设理论为基础，从地方煤矿监管中涉及的多个相关利益主体博弈的角度较深入地分析了政府监管失效的根本原因。

(3)针对政府监管失效的原因，构建了地方煤矿相关利益主体政府监管体系的总体结构和运行机制，并提出具体的实施路径。希望研究成果对提高政府有效性，减少地方煤矿事故的发生有一定的理论价值和实践指导意义。

(4)煤矿安全生产是一项长期的、系统的工作，需要靠政府、企业和全社会的共同努力来完成。由于我国正处于政治、经济体制改革的过程中，国情比较复杂，在煤矿安全生产领域，许多问题尚待解决。如煤矿产权的界定、安全监管法制的建设、政府行为模式的构建、社团组织的发展、煤矿企业安全文化的培育等问题有待进一步深入探讨和完善。