重大公共安全事件的预警及应急管理:现实挑战与发展建议

摘要：在对我国重大公共安全事件预警与应急管理所面临的现实矛盾进行归纳的基础上，对重大公共安全事件这一重要概念进行了界定，对预警管理和应急管理两者的功能定位进行了辨析，认为重大公共安全事件预警管理是包括应急管理在内的管理活动，既涵盖对公共安全状态的评估、监测、预测及报警等，也包括对公共安全事件的预防、早期干预及控制。提出了包括预警信息生成、预警与应急资源管理以及预警与应急管理法律法规3个关键性内容的研究框架。给出了我国政府建设重大公共安全事件应急管理体系的政策建议。

0、引言

频发的重大公共安全事件每年给我国造成巨大的人民生命与财产损失，以及连锁性的严重后果。依据“全国应急管理工作会议”（2006年7月）公布的数据，2005年，我国共发生突发性公共事件540万起，约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。其中，重、特大公共安全事件的发生频率明显上升。为了最大程度地预防和减少公共安全事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，我国政府正积极开展关于重大公共安全事件应急体系的建设工作。目前，我国已经构建起包括《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106项的国家应急预案框架体系。各项具体的预警与应急管理工作也逐步开展，各级政府应对重大公共安全事件的能力得到了极大的提升。然而，“一案三制”（即应急预案、体制、机制与法制）应对体系的全面构建仍然任重道远。在重大公共安全事件的应急预案编制、预警系统建设、资源储备与布局、应急决策与救援联动等应急管理实践方面，仍存在许多必须重视并亟待解决的重大问题。

1、我国重大公共安全事件预警与应急管理面临的五大矛盾

1.1常态管理与应急管理之间的矛盾

我国已经分行业、分部门、分灾种建立了一系列专业性职能部门或救援机构，如公安、消防、急救、防汛、防震与抗震、疾病防控等。在我国2005年发生的540万起突发性公共事件中，绝大多数突发事件具有较为成熟的常规应对体系。这类突发事件的管理与处置相对易于程序化，由专业性强、责任主体比较单一的职能部门或机构进行常规性处理后，对公共安全产生的影响大大弱化。非常规性突发公共事件则往往具有综合性、复杂性特征，牵涉面较广，对生态或社会系统损害严重，程序化管理比较难，常规应对体系失效，需要多个行业、部门或多方面力量协同应对，否则，极易发展及变异为重、特大公共安全事件。

尽管从动态的角度看，常规性突发事件与非常规性突发事件往往是相互转化的。但是，两类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素具有显著区别，进行管理与处置所需要的社会资源也大不相同。将常规性突发事件纳入成熟而程序化的常态管理，不仅处置效率高，而且社会成本的占用也较低。只有针对传统应对体系处置不了的非常规性突发事件才应该启动应急管理程序。然而，我国现有的应急管理体系并未明确区分常态与非常态下的管理活动，应急管理有被泛化为“公共突发事件管理”的趋势。如北京、上海、广州、南宁等城市的应急管理架构在不同程度上与常规应对体系所涵盖的管理内容重叠，既造成对常态管理与应急管理认识上的混乱，也造成应急管理资源的重复建设与浪费。解决这一矛盾的关键难点在于对公共安全事件以及应急管理职能范畴的恰当界定。

1.2预警预控与应急处置：功能定位上的矛盾

通过风险评估、监测监控、早期干预等预警预控活动，将萌芽状态的公共安全事件限制在常规应对体系的处置能力之内，化解公共安全危机，应当成为国家应急管理体系最重要的系统功能与最核心的建设目标。从减少灾害损失的角度，强化突发公共安全事件的预警预控具有“事半功倍”的管理效应。然而，我国目前尚未形成一套合理有效的应急管理绩效评估与激励/惩治制度，预警预控等隐性管理过程往往无法得到奖励，而“救火式”的应急处置与救援行为由于容易观察，反而可能得到嘉奖。因此，政绩的驱动使得管理者强调在公共安全事件发生后的应急反应功能，没有足够的动机加强预警管理体系的建设。此外，从应急管理的技术角度看，突发事件演化的高度不确定性使得事前的风险识别、监测监控以及预测预防具有较大的技术难度，而事后相对确定信息条件下的应急反应技术则比较成熟。双重因素的综合作用，导致我国在应急管理方面“重救援、轻预警”的失衡局面。解决这一矛盾的关键难点在于制度瓶颈及技术瓶颈的突破。如设计能够强化预警预控职能的应急管理绩效评估与激励/惩治制度，揭示重大公共安全事件的社会传导及变异机理，将新技术、新方法、新工具引入公共安全事件的预警管理过程中等。

1.3公共安全问题的紧迫性与法律供给不足之间的矛盾

我国每年由于公共安全问题造成的损失约占GDP总量的5%。强化公共安全保障、建立健全重大公共安全事件预警与应急管理体系是我国政府重大而紧迫的现实需求。然而，我国预警与应急管理体系的建设及管理实践屡屡遭遇法律法规供给严重不足的问题，“依法施政”的原则难以得到相应的法律保障，主要表现在以下两个方面：

（1）现有法规与预案体系相互冲突，难以协调。我国目前已经出台的涉及重大公共安全事件的党中央、国务院及部门文件113件，法律35部，部门规章55件，国家级应急预案106项，各省还出台了一系列的法规、条例和地方应急预案。由于我国目前缺乏统一的紧急状态法，而上述应急法规大部分是从各部门条例演变而来的，相互之间缺乏必要的匹配，各应急主体在处置重大公共安全事件之中难以有效协调。尽管全国应急预案体系框架已基本形成，但应急预案的科学性与可操作性有待检验，各类应急预案之间缺乏有效协同。

（2）预警与应急管理活动的法律依据缺失。如调配救援物资的法律保障机制（包括紧急状态中的物资征用、调度）、政府应急体系中的资源组织法规、政府资源（含资金）的使用法规、应急中政府特种权力的法律支持、应急专用资金制度、重大应急活动中的全民动员制度及社会资源调用的补偿政策等有关法律依据十分缺乏。此外，对重大计算机系统事故、境外生物入侵等事件的应急制度至今仍然没有相应的法规。

1.4综合预警及应急联动需求与“条块分割”格局之间的矛盾

（1）应急联动的组织协同性较差，缺乏应急处置主体的联动机制。我国部门之间、地方之间、条块之间以及预防与处置、先期处置与后期处置之间衔接不紧密，在多方多主体协同处置重大公共安全事件时，人员、信息、资源等难以快速集成，联动机制不完善，许多重大公共安全事件应急处置与日常应急管理存在脱节现象。各级应急管理机构属地化管理的授权不足，大部分应急管理机构级别较低，职能不完善，难以有效履行值守应急、信息汇总职能，更难以充分发挥综合协调及运转枢纽作用。政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的关系尚待进一步理顺。

（2）重大公共安全事件预警信息的采集、传递与集成尚未形成系统。我国目前已经建设了较为完善的水利、地震、卫生、气象等专业监测网络，但生产安全、动植物疫情、食品卫生、交通安全等事件的监测网络尚未健全，统一的重大公共安全事件监测体系尚未形成。由于长期以来部门与行业分割，我国对各类事故和灾害采用分行业的事后统计标准，没有建立依据重大公共安全事件性质和变化的统计方法，影响了重大公共安全事件预警信息的有效融合与评估，缺乏标准的监测网络，各网络之间的预警信息共享性较差，各类预警信息不能有效集成，导致重大公共安全事件难以有效应急决策。尽管我国正在完善重大公共安全事件信息发布制度，但重大公共安全事件预警信息的发布机制不完善，难以对社会舆论进行有效引导，又因公众的公共安全知识、防灾减灾和自救互救知识普及不够，导致安全意识、危机意识和社会责任意识较差。

1.5应急资源需求大与资源总量缺乏之间的矛盾

目前，我国应急资金来源渠道不畅：国家财政支持的力度不够，尚未建立政府主导、社会参与的多渠道应急资金筹措体系。在对一些重大公共安全事件进行应急处置时，社会资源征用后缺乏补偿资金来源，已经开始影响后续应急处置中公众的积极性。我国应急物资储备规模小、布局不尽合理，物质供应动态保障机制需要建立健全。此外，我国专业应急求援队伍的种类、数量均不足，缺乏专业应急知识和技能培训及相应的基地建设，专业应急装备严重不足，专业应急演练不够，尤其是缺乏应急管理专业人才。一些特殊种类灾害发生时，出现延误处置时机、处置方法不当和造成人员伤亡，甚至出现扩大灾害影响的情况。交通的综合运力协调机制亟待完善，应急运输缺少特定用途的交通工具。

2、我国预警与应急管理的基础性理论问题

我国预警与应急管理面临的突出矛盾反映了在与重大公共安全事件相关的基础性理论问题上仍需进一步探讨与研究。我国预警与应急管理面临的现实问题，与公共安全事件相关概念的不同理解有关。因此，有必要对重大公共安全事件、预警管理等概念进行科学的界定。

2.1重大公共安全事件的界定

对重大公共安全事件的科学界定，是系统研究重大公共安全事件的起点，国内学者从不同的角度对其进行了定义，与重大公共安全事件相关的概念包括：突发事件（江乃宾，2003）、突发公共事件、突发公共安全事件（左然，2003）、重大突发事件（郝国庆，2003）等等。上述学者从不同侧面界定了公共安全事件定义的一些基本要素，如事件发生的突然性、事件的危害程度、事件的影响范围等，但都没有完全表述重大公共安全事件。重大公共安全事件难以取得共识的原因在于：重大公共安全事件研究来源于灾害与危机管理，而两者的概念在几十年来均没有取得一致的界定；又因重大公共安全安全事件目前的界定大部分从事件的后果来衡量，导致重大公共安全事件的界定倾向于危害化；对重大公共事件的理解侧重于事件发生的突然性，忽视事件的扩散与衍生性是事件产生公共影响的主要原因这个客观事实。从重大公共安全事件的字面来理解，突发事件不一定造成公共事件，如相对孤立的人身交通伤亡不一定造成公共交通的衍生事件，而影响社会系统稳定性的事件一定是公共安全事件。因此，本文认为公共安全事件更能够完整和清晰地表达重大公共事件的内涵和特征。

本文将重大公共安全事件界定为：发生具有极大的不确定性，发展途径和演变规律不确知，灾害程度难以预计，常规防治手段失效，对一个区域的生命财产和生态环境造成严重损害，甚至对社会稳定造成严重冲击的紧急事件。重大公共安全事件的发生具有耦合性、衍生性、快速扩散性，以及传导变异性等特征，是一种社会非常态，更多地表现为全新类型、全新危害特征，与常态社会下的解决方案有很大差异。

结合上述特征，本文认为需要从以下几个方面理解重大公共安全事件：①重大公共安全事件是与社会活动密切相关的事件；②重大公共安全事件的发展过程具有社会阶段性；③重大公共安全事件及其次生事件是可以测度的事件；④重大公共安全事件扩散中的衡量标准具有多样性；⑤重大公共安全事件是常规防治手段失效的事件。

2.2预警管理与应急管理：功能定位

重大公共安全事件预警管理是采用现代信息科学、计算机科学、安全科学、管理科学等，对潜在公共突发事件进行监测、预测、警报、早期干预，对事件爆发后进行应急反应、联动救援的系统管理活动。从定义上来理解，重大公共安全事件预警管理是包括应急处置在内的管理活动。从重大公共安全事件演化的过程来看，应急管理的大部分措施都是预控措施。如对森林火灾采取的隔离区应急处置措施就是预警预控措施，对洪水灾害的分洪措施也是预警预控措施。从重大公共安全事件演化和抑制的角度来看，就是对重大公共安全事件体的抑制，即为了防止事件继续向相关事件扩散，也可以看作是预警预控措施。其实，在重大公共安全事件处置过程中，不可能仅仅依据重大公共安全事件的现状进行应急处置，大部分应急处置措施都是为了预防重大公共安全事件危害的持续发生，而具有不同程度的前瞻考虑及预警预控特征。因此，本文认为重大公共安全事件预警管理是包括应急管理在内的管理活动。

预警管理既涵盖对公共安全状态的评估、监测、预测及报警等，也包括对公共安全事件的预防、早期干预与控制。在公共安全危机尚未发生的常态阶段，预警管理的核心内容是预警信息的获取、生成与发布；当公共安全事件的警兆出现后，预警管理的核心内容转变为对公共安全事件的早期干预，依据事件的发展态势进入常规性管理或是应急管理程序。

我们认为应急管理是在公共安全事件已经或者将要发展为非常规公共安全事件时才进行的管理活动。在常规防治手段失效之前，没有必要启动应急管理。因此，应急管理一定是非常态下的管理，管理的核心内容是联动救援。

预警管理与应急管理的关联及区别如表1。

3、当前预警与应急管理亟待开展的关键性研究

提高我国预警与应急管理能力是一个系统工程，许多学者从不同的角度提出了建议。如构建完善的应急管理体制、及时公布与事件相关的信息、提高社会民众的应急反应能力、发挥非政府组织的参与作用、构架应急资源储备体系等。上述建议和措施对提高我国政府的预警与应急管理能力具有重要的作用。但由于国内外重大公共安全事件预警与应急管理研究的时间较短，没有形成共识性的理论范式，缺乏基础理论的支撑，具体措施难以实践化。结合我国重大公共安全事件预警与应急管理的现实和理论问题，以及国内外研究现状，本文认为当前亟待开展关于预警信息生成、预警与应急管理资源以及预警与应急管理法律法规3个方面的关键性研究。

3.1预警信息生成的关键性研究

重大公共安全事件预警信息是指实时反映重大公共安全事件体的状态及演化，测度事件对社会的影响范围、程度，以及社会对事件的应对而产生的各种消息的总和。预警信息的形式具有多样性，包括各类数据、信号、语言、命令、指令等。在重大公共安全事件应急处置的过程中，预警信息的有效获取决定了重大公共安全事件的准确监测与评价、预警系统的能力、应急决策的快速科学、应急资源的有效调度、政府与民众的沟通效率、应急处置主体的有效联动等。重大公共安全事件预警信息生成的关键问题包括：①重大公共安全事件状态的动态信息及其多尺度获取方法；②政府主导模式下的多源异构信息的集成与传递机制；③重大公共安全事件预警信息的规范和标准化研究；④政府应急管理信息系统（GEMIS）的构建及其管理政策研究。

3.2预警与应急管理资源的关键性研究

应急资源是指能够抑制重大公共安全事件演化，缓解或者控制由事件形成的危害的资源总和。应急资源包括各类应急物质、应急组织、应急人员、应急装备、应急设施、应急技术、应急标准等。在重大公共安全事件应急管理过程中，应急资源的使用决定了重大公共安全事件的有效抑制、应急处置主体的有效联动、应急决策的有效实施、预警信息的传递与融合、应急预案的有效实施等应急活动。重大公共安全事件应急资源关键问题包括：①预警与应急管理资源的组织形态问题；②预警与应急管理资源的选择机制；③基于社会风险的应急资源布局；④基于联动的应急资源柔性调度模型；⑤应急技术的集成应用技术；⑥预警与应急管理的标准制定。

3.3预警与应急管理法律法规的关键性研究

应急法规是指依法制定国家相关法律，指导和规范各类重大公共安全事件应对行为的规范体系。应急法规体系包括各类应急法律、条例、办法、预案等。在重大公共安全事件应急管理中，应急法规体系的建立和完善，极大地影响着应急管理体系的完善、应急主体的处置与控制能力、应急主体的联动效率、应急处置主体的控制能力、应急资源的征集与有效使用。重大公共安全事件应急资源的关键问题包括：①应急预案的生成及合法性问题；②预案冲突条件下的预案选择与适配规则及其法律依据；③预警与应急管理法律法规的立法原则；④预警与应急管理法律法规的相容性问题。

3.4预警与应急管理的交叉性研究

公共安全事件的相关理论问题往往具有综合性，由预警信息生成、预警与应急管理资源组织以及法律法规等基础问题的相互渗透与融合（见图1），形成以下若干交叉性问题：

（1）预警及应急信息资源的组织与管理研究。①专用应急物资储备信息与当地社会经济资源信息的互通与整合；②专业人才、特殊技术、特种资源的应急专用信息系统的构建和维护；③基于电子政务的开放式的应急管理信息系统的构建和维护。

（2）预警及应急信息生成的法律保障研究。①基于公共安全的应急信息管理政策，即应急信息的分类、分级、限级、分网以及保密规则；②政府应急管理信息系统运行的资金筹措、使用、审核的政策与制度；③政府关于多部门、多行业（专业）的专用应急信息的管理政策；④政府关于社会（社区）应急信息传播的管理政策。

（3）预警及应急资源的法律保障研究。①调配救援物资的法律保障机制（包括紧急状态中的物资征用、调度）；②政府应急体系中的资源组织法规、政府资源（含资金）的使用法规、应急中政府特种权力的支持、应急专用资金制度；③重大应急活动中的全民动员制度及其组织规则、私人资源调用的补偿政策。

4、对我国政府建设重大公共安全事件应急管理体系的政策建议

4.1积极构建基于电子政务的整合型公共安全信息平台

基于公共安全信息资源“多网共存”、“多网异构”的现实局面，应以政府为主导，以各行业、职能部门为支撑，构建基于电子政务的开放式的预警与应急管理信息系统，充分整合与共享现有的公共安全信息资源；研究及制定公共安全预警信息的定义与标准体系，规范预警信息采集、存储、处理、递送、发布以及撤销的程序；研究危机信息、社会舆情在信息技术条件下的监测与控制手段，设计信息媒体传播管理模式与控制方法。

4.2建立健全应急资源的组织与调度机制

（1）构建应急物资储备资源的组织机制。各级政府应鼓励研究机构或专家学者开展防灾物资储备品种（尤其是针对非传统安全事件的新型品种）选择、采购、储备管理体系以及支付机制的研究；设计多部门专业储备品种互通与联动的管理政策；探讨防灾应急物资场所分布以及不同损害级别条件下物品数量的动态调整机制；建立专用应急储备系统与当地社会经济的互补与互通。根据不同的地理形态、产业布局、经济结构等构建“平战结合与转换”的应急调配系统；设计社会资源的预防性储用规则和补偿机制。

（2）建立应急救援中的物资调度组织机制。开展关于专用应急资源调配、运输、通道、信息组织体制及其可靠性策略的研究；制定应急活动中关于社会资源物资征集、调度与补偿的制度；建立非常态（如物品系统受损、救援通道阻塞等）应急管理中的资源调配政府应急决策范式、制度。

4.3完善我国应急管理中的法律保障体制

我国应急管理面临法律法规供给严重不足的问题。依据应急实践需求的紧迫性，当前我国应着重制定以下法律法规：救援物资的法律保障机制（包括紧急状态中的物资征用、调度）；政府应急体系中的资源组织法规、政府资源（含资金）的使用法规、应急中政府特种权力的支持、应急专用资金制度；重大应急活动中的全民动员制度及其组织规则；私人资源调用的补偿政策等。

4.4积极鼓励和引导预警与应急管理的科学研究

我国预警与应急管理的技术、方法与发达国家存在相当大的差距，极大地制约了预警与应急管理的效率。建议省级政府与高校、研究机构就公共安全的重大技术问题进行联合攻关；积极鼓励和引导产学研合作，开发基于预警与应急管理的特种技术及工具。