企业如何构建“双重预防机制"

为准确把握安全生产的特点和规律，坚持风险预控、关口前移，实现风险超前预知、超前控制和事故隐患标本兼治、综合治理，及时管住风险转化为隐患、事故的源头，2016年4月和10月，国务院安委会办公室先后印发了《标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》(安委办[2016]3号)、《实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》(安委办[2016]11号)，2017年3月28日，全国遏制重特大事故工作座谈会在甘肃兰州市召开。无论是上述两个文件还是座谈会，都对企业构建安全风险管控和隐患排查治理双重预防机制提出了具体要求。笔者围绕安全风险管控和隐患排查治理双重预防机制建设，在推进中所存在的问题及构建方法予以具体介绍。

存在的问题

在我国，安全风险辨识评估和隐患排查治理已提出很长一段时间，尤其在推行职业健康安全管理体系以后，很多企业开展了风险评估、风险管控和隐患排查工作，并做出了很多努力，取得了不错的成效，但问题也很明显，主要有以下6点：

1．风险管控意识弱

一些企业没有认识到风险评估、风险管控在安全生产管理中的基础性作用，没有养成风险管控的意识。这些企业往往根据上级公司的要求或在同行业的学习中生搬硬套地开展本企业的风险管理工作，其自身并不知道如何在工作中实施风险管控。导致的结果就是企业自身缺乏主动性，多因上级领导要求而机械性地开展工作，甚至认为此项工作没有意义，浪费时间。

2．形式多于实效

一些企业开展的风险辨识评估工作，形式多于实效，对提升员工安全意识，提高企业风险管控能力效果不大。在开展安全风险辨识评估时，这些企业的负责人将风险辨识评估任务分配到各个部门，各部门又将工作分配给部分员工，由这些员工各自辨识本部门存在的风险，然后将风险辨识结果转送安全管理部门进行简单汇总，经负责人签批后成为企业的安全风险辨识评估报告。这种安全风险辨识评估过程过于形式化，没有进行充分动员和学习，没有做到全员参与，其辨识评估结果也大打折扣。

3．辨识评估不充分、不全面

一些企业在风险辨识评估过程中，选取的辨识范围过于狭窄，没有覆盖全流程、全Ⅸ域。部分企业片面理解安全生产风险管理就是预防、控制人身伤害事故，也只围绕这一事故类型开展风险辨识、评估和管控工作，而对设备事故、自然灾害事故、公共安全事故等其他事故类型的风险辨识评估不充分、不全面，甚至没有开展风险辨识评估。此外，还有企业将辨识评估对象划分为若干个单元，逐个单元开展风险辨识，但常常忽略了单元之间的关联性，削弱了整体风险的辨识效果。

4．风险判定靠经验，少准则

企业在进行风险评估时，基本都对风险等级进行了划分，但常常会出现一种情况，就是对同样的风险，不同的人员划分的风险等级不一样。这说明，辨识人员对风险等级的判定没有运用统一的准则，而是依靠自身的经验，当出现分歧时也没有进行仔细沟通。

5．不善用风险评估成果

一些企业制定的风险管控措施就是参照了安全规定中的某条规定执行的，内容极其简单，其管控措施不明确、不具体，也没有落实责任部门、实施人员。从这一点反映出企业不知道如何应用风险评估的成果，使风险评估变成“鸡肋”，风险管控流于形式。

6．隐患排查与风险评估脱节

一些企业开展隐患排查时，往往以规章制度的要求为依据，而不是基于风险评估的结果，导致企业的实际风险点与隐患排查的重点存在偏差，甚至出现排查盲点。另外，企业在开展隐患排查或巡回检查时，往往不考虑排查对象的风险大小，导致一些风险高的危险点排查力度不够，及一些事故发生概率高和事故后果轻的危险点被忽略。

“双重预防机制”构建方法

“双重预防机制”建设应将风险管控和隐患排查作为一个有机整体进行考虑，并利用信息化手段，实施动态管控。笔者认为可从6方面着手：

1．建立领导机构

企业可根据自身组织机构特点，建立“双重预防机制”建设领导机构。若企业规模较小，该“双重预防机制”建设领导机构可直接组织员工全员参与风险辨识评估、风险管控、隐患排查治理工作；若企业规模较大，可在“双重预防机制”建设领导机构基础上，根据部门、车间、班组、岗位或工艺过程再划分若干分支机构，各分支机构可组织员工开展其工作范围内的风险辨识评估、风险管控和隐患排查治理工作。

2．风险评估管控

(1)风险辨识评估

企业需根据自身特点，参照相关制度和规范，制订科学合理的风险辨识评估程序，选用合适的辨识评估方法，组织全员参与，开展全方位、全流程的风险辨识评估。同时，企业也可根据自身需要，组织专家参与或指导风险辨识评估工作。

辨识评估准备。辨识评估人员在开展风险辨识评估工作前，需要准备必要的资料，熟悉物料理化特性、生产工艺流程、设备设施功能，分析本企业及相关行业企业事故资料。

安全风险辨识评估是一项专业性很强的工作，一些生产人员和技术人员懂工艺、懂技术，但不一定懂风险辨识评估方法。为避免在风险辨识评估过程中出现偏差或错误，企业可根据风险辨识评估人员的知识结构、工作经验等，有针对性地开展风险辨识评估知识培训。确定辨识评估范围和对象。企业可根据地理区域、自然条件、物料材料、工艺技术、设备设施、作业环境、作业活动、人员行为等划分出辨识评估范围和对象。

实施辨识评估。风险辨识评估的方法很多，大致可分为定量和定性两类，企业可根据自身实际情况选用适当的风险评估方法。在开展风险辨识评估时，企业可参照GB6441-1986《企业职工伤亡事故分类》、GB/T13861-2009《生产过程危险和有害因素分类与代码》，充分考虑分析“三种时态”和“三种状态”条件下的危险有害因素，以确定安全风险类别及计算风险值。此处的“三种时态”是指过去时态、现在时态、将来时态。过去时态主要是评估以往残余风险的影响程度，并确定这种影响程度是否属于可接受的范围；现在时态主要是评估现有的风险控制措施是否可以使风险降低到可接受的范围；将来时态主要是评估计划实施的生产活动可能带来的风险影响程度是否在可接受的范围。

“三种状态”是指人员行为和生产设施的正常状态、异常状态和紧急状态。人员行为和生产设施的正常状态即正常生产活动；异常状态是指人的不安全行为和生产设施故障；紧急状态是指即将发生或正在发生的重大危险，如发生设备事故、火灾爆炸事故。

同时，在进行风险辨识评估时，企业还应采用GB18218-2009《危险化学品重大危险源辨识》，辨识企业中的重大危险源，将辨识出的重大危险源纳入重大风险进行管理。

(2)划分安全风险等级

通常情况下，将安全风险从高到低依次设定为重大风险、较大风险、一般风险和低风险4个等级。辨识评估人员在确定安全风险类别之后，可利用风险辨识评估方法中的风险等级划分依据，将安全风险划分为4个等级。若选用的风险辨识评估方法不能直接划分风险等级或其风险等级划分不是4级时，可对该方法进行适当修订，由专家、熟练的专业技术人员和管理人员对辨识出的风险进行分析，判断风险转化为事故的条件、可能性及后果，共同讨论确定风险等级。

(3)建立安全风险清单

在进行风险辨识评估和确定安全风险等级之后，企业需建立安全风险清单。安全风险清单包含风险名称、风险位置、风险类别、风险等级等内容。企业若存在重大安全风险，还应建立重大安全风险记录，重大安全风险记录包括重大安全风险名称、风险位置、工艺技术条件、技术保障措施、管理措施、应急处置措施、责任部门及工作职责等内容。

(4)绘制安全风险图

企业可依据安全风险清单，绘制安全风险图，将辨识出来的重大风险、较大风险、一般风险和低风险在厂区平面布置图中分别用红、橙、黄、蓝4种颜色进行标示，当风险标注位置重叠时，除需标注颜色外，还应用简洁的文字予以说明。如资金、技术等条件允许，企业可将安全风险在GIS地图、三维立体布置图中利用4种颜色进行标示。一些无法在平面布置图、GIS地图和三维立体布置图中标示的风险，可利用统计分析方法绘制风险对比柱状图、饼状图等图例标示。

(5)上报重大安全风险

按照实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见(安委办[2016]11号)要求，对于重大风险，企业应报告属地负有安全生产监督管理职责的行政监管部门。为此，企业可依据各行业或各地区设定的安全风险分级原则；通过对照分级，确定本企业需上报的重大安全风险。

(6)分级管控安全风险

企业需根据自身各级组织机构的安全职责，按照“权责对等”的原则，实施安全风险分类、分级、分层、分专业进行管理，逐一落实企业、部门/车间、班组和岗位的管控责任，分别确定领导层、管理层、员工层的风险管控清单。

企业可针对安全风险的特点，通过采取消除、降低、冗余、闭锁、屏蔽、防护、警示等措施，从技术和管理两个层面对安全风险进行有效管控。存在重大安全风险的生产经营系统、作业场所、作业岗位还需制定专项风险管控方案，进行重点管控。

企业在制定风险控制措施时，应同时考虑风险管控措施失效，风险增长之后须采取的预测预警措施。一般情况下，企业可从设备设施、人员行为、作业场所、自然条件、社会环境等方面分析安全风险预测预警条件。达到预测预警条件，立即采取预警行动。为了在事故发生后能有条不紊地开展事故应急处置工作，企业必须分类、分级制定事故状态下的应急处置措施，确定应急响应专业分工，并根据事故发生类型、应急响应层级实施应急处置行动。

3．隐患排查治理

风险管控措施失效或弱化极易形成隐患，酿成事故。隐患排查治理是管控安全风险的重要手段，隐患排查的层次、深度、频率等可依据风险等级的高低来确定。通过隐患排查，尤其是针对存在重大风险的场所、环节、部位的排查，及时发现隐患；通过隐患治理，及时消除隐患，从而斩断隐患演变成事故的链条。

企业应运用风险管理的思想，将隐患纳入风险管控的范畴，对隐患排查的结果按照风险评估的方法进行分析，划分隐患等级，按照分类、分级、分层、分专业的要求，制定隐患治理措施，编制隐患清单，并将整改责任逐一分解落实，确保隐患得到及时处理。同时，企业在制定和实施隐患治理方案时，要做到责任、措施、资金、时限和预案“五落实”，实现隐患排查治理的闭环管理。对于企业无法依靠自身力量整改的风险非常高的重大隐患，可向属地负有安全生产监督管理职责的行政监管部门提出申请，协助整改。国家安全监管总局监管四司曾印发《安全生产事故隐患排查治理体系建设实施指南》，该指南对隐患排查治理进行了系统阐述，可作为企业实施隐患排查治理工作的技术支撑。

(1)隐患排查

企业可采用日常巡查、专项排查的方式，对设备设施缺陷、人员不安全行为、作业环境不良条件、管理缺陷等进行全方位的检查，并及时、准确和全面地记录巡查、排查中发现的问题。

(2)隐患分级

企业在开展隐患排查的同时，需对查出的隐患进行分级。隐患可分为一般隐患和重大隐患。一般隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使企业自身难以排除的隐患。

(3)建立隐患清单

企业应将排查出的隐患建立清单，隐患清单包括隐患名称、隐患类型、隐患位置、排查发现时间、隐患基本情况、整改措施、整改负责人、整改时间等内容。

(4)隐患上报

企业应当每季度、每年对本企业隐患排查治理情况进行统计分析，并在规定时间向属地负有安全生产监督管理职责的行政监管部门报送统计分析表。对于重大隐患，企业还应及时报告隐患的现状及其产生的原因、隐患的危害程度和整改难易程度分析、隐患的治理方案等。

(5)隐患治理

对于一般隐患，由企业及企业内部各部门负责人或者有关人员组织整改。对于重大隐患，由企业组织制定、实施隐患治理方案。重大隐患治理方案包括治理的目标和任务、采取的方法和措施、所需的经费和物资、负责治理的机构和人员、治理的时限和要求、安全措施和应急预案等内容。

4．信息化建设

企业有必要建立安全风险管控数据库，通过信息化手段，提升安全风险动态管控质量，达到可视化管控的效果。比如，企业可将安全风险管控、隐患排查治理、风险定期评估、变更评估、预测预警、应急响应，以及远程监测、自动化控制等数据信息，纳人信息管理系统，实现企业安全风险管控和隐患排查治理的信息化管理；充分应用安全风险图对风险进行动态提示，实现异常自动报警，整改处理记录自动跟踪，达到安全风险可视化管控效果；利用计算机便利的统计功能，实现安全风险数据的自动分析及统计结果的自动更新，形成各类统计数据的对比研究，帮助企业提升安全风险管控能力。

5．动态管控

企业要高度关注运营期间风险点的变化情况，通过查找隐患和动态评估，及时调整风险等级和管控措施，确保风险和隐患处于受控状态。比如，企业应定期开展风险辨识评估、隐患排查治理工作，及时更新安全风险辨识评估清单、隐患排查治理清单和重大风险、重大隐患档案；企业各部门/车间、班组及人员在日常工作中辨识出的风险信息和排查过程中发现的隐患信息，应及时补录到企业安全风险辨识评估清单、隐患排查治理清单和重大风险、重大隐患档案中，并及时采取工程技术或管理措施予以处理；企业应及时分析隐患排查数据，若发现反复出现同种类型的隐患，应校核目前采取的安全风险管控措施是否已失效，确定是否需要提升风险管控层级；当企业发生安全生产事故或职业危害事件，调整生产工艺和变更重要设备或关键设施，投资新改扩建工程项目，以及实施重大风险或重大隐患治理时，应对安全风险重新进行辨识评估，制定新的管控措施。

总之，企业安全风险管控和隐患排查治理是一项长期性的工作，企业在开展“双重预防机制”建设时，应与企业实际相结合，并与职业健康安全管理体系、安全生产标准化相互补充、融合建设；应坚持采用“策划、实施、检查、改进”的动态循环模式，通过自我检查、自我纠正和自我完善，建立绩效持续改进的安全风险管控和隐患排查治理的长效机制。

作者：杨文涛

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